POMOC PRAWNA W DOBIE KORONAWIRUSA
O ustanowieniu powszechnego nakazu zakrywania ust i nosa oraz skutkach czasowej bezprawności tego nakazu

Powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa oraz nakładane za jego naruszenie grzywny i kary administracyjne od początku były przedmiotem kontrowersji. Zastanawiano się przede wszystkim nad legalnością tego nakazu i orzekanych na jego podstawie sankcji. W związku z tym warto postawić sobie pytanie o jego legalność i o to, co - w razie przyjęcia, że omawiany obowiązek był niezgodny z obowiązującymi przepisami - może zrobić osoba ukarana albo osoba, na którą nałożono karę administracyjna. Niniejszy artykuł zawiera jedynie analizę prawną w/w zagadnienia, a nie ocenę skuteczności zakrywania ust i nosa jako środka służącego przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się epidemii.

Powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa został wprowadzony na mocy § 18 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii[1] (zwanego dalej: „Rozporządzeniem”) i z pewnymi zmianami obowiązuje od 16 kwietnia 2020 roku.

Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi[2] (zwanej dalej: „Ustawą”). Do 28 listopada 2020 r. art. 46b pkt 4 Ustawy, który miał stanowić podstawę wprowadzenia w/w obowiązku brzmiał:  

W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie”.

29 listopada 2020 r. do art. 46b Ustawy został wprowadzony pkt 13, który nadaje Radzie Ministrów kompetencję do wydania rozporządzenia ustanawiającego „nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu”.  

2 grudnia 2020 roku weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu  epidemii[3], które na podst. art. 46b ust. 13 Ustawy skonkretyzowało nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach publicznych.   

Powszechny nakaz zakrywania ust i nosa w okresie od 16 kwietnia do 1 grudnia 2020 roku był bezprawny, natomiast od dnia 02 grudnia stał się legalny.  

Omawiając okres, w których w/w nakaz był bezprawny należy wpierw przytoczyć treść art. 92 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że:

„Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.

Z powyższego przepisu wynika zakaz przekroczenia przez organ wydający rozporządzenie m.in. zakresu spraw przekazanych mu do uregulowania w tym akcie prawnym.

Przepis Rozporządzenia wprowadzający powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem Ustawa przyznawała kompetencję wyłącznie do ustanowienia środków profilaktycznych przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, a nie do ustanowienia środków profilaktycznych, które znajdą zastosowanie do każdego bez względu na jego stan zdrowia.

Powyższe dostrzegł m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie[4] dot. kary administracyjnej nałożonej przez funkcjonariusza Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzając, że: „Brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uregulowanego w rozporządzeniu z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697), a w konsekwencji ukarania go za jego niewypełnienie. Ograniczenia, nakazy i zakazy zostały bowiem nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przy czym zgodnie z art. 46a w związku z art. 46b pkt 4 ustawy, obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów można nałożyć jedynie na osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym uregulowanym ww. rozporządzeniem z dnia 19 kwietnia 2020 r. obowiązek zakrywania nosa i ust. ma charakter powszechny, w związku z tym wykracza poza ustawową delegację. Doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować”.

Ustawa zawiera definicje legalne m.in. „nosiciela”, „podejrzanego o zachorowanie”, „podejrzanego o zakażenie” i „choroby zakaźnej”. W art. 46b pkt 4 Ustawy, który odnosi się do „osób chorych i podejrzanych o zachorowanie”, posłużono się drugim z tych pojęć oraz - w sposób pośredni – ostatnim. W związku z tym, brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Ustawa upoważniała do ustanowienia powszechnego nakazu zakrywania ust i nosa. Automatyczne przypisywanie każdemu stanu choroby albo automatyczne podejrzewanie każdego o zachorowanie (podejrzenie o zachorowanie ma miejsce, w razie wystąpienia objawów klinicznych lub odchylenia od stanu prawidłowego w badaniach dodatkowych, mogących wskazywać na chorobę zakaźną) jest bezpodstawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnych spraw, aby ukaranie osoby niezakrywającej ust i nosa było zgodne z prawem, konieczne było wykazanie, że osoba ta jest chora bądź co najmniej podejrzana o zachorowanie.

Powyższe uwagi odnoszące się do bezprawności wprowadzenia powszechnego obowiązku zakrywania ust i nosa znajdują zastosowanie zarówno w przypadku wymierzenia przez funkcjonariuszy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kar administracyjnych, jak i nakładania grzywien. Na marginesie wskazać należy, że od 29 listopada 2020 roku wskutek nowelizacji Ustawy w/w funkcjonariusze zostali pozbawieni kompetencji do nakładania kar administracyjnych za naruszenie nakazu zakrywania ust i nosa, bowiem art. 48b Ustawy, który przyznaje kompetencje tym funkcjonariuszom do nakładania kar administracyjnych za niestosowanie się do obostrzeń epidemicznych sankcjonuje naruszenia w/w nakazu.

Przechodząc do omówienia podstawy ukarania za naruszenie nakazu zakrywania ust i nosa, podstawy tej niewątpliwie nie może stanowić stosowany niekiedy przez organy ścigania art. 54 Kodeksu Wykroczeń[5], gdyż jego celem jest ochrona porządku i spokoju w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia i życia ludzi[6].

Za podstawę prawną ukarania przyjmowano także art. 116 KW. Sprawcą opisanego w tym przepisie typu czynu zabronionego może być wyłącznie ten, kto:

1) jest chory na gruźlicę, chorobę weneryczną lub inną chorobę zakaźną albo podejrzany o tę chorobę,

2) styka się z chorym na chorobę określoną w punkcie 1 lub z podejrzanym o to, że jest chory na gruźlicę lub inną chorobę zakaźną,

3) jest nosicielem zarazków choroby określonej w punkcie 1 lub podejrzanym o nosicielstwo.

Przyjęcie art. 116 KW za podstawę ukarania za brak zakrywania ust i nosa jest uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane, że obwiniony w chwili zdarzenia był nosicielem lub osobą podejrzaną o nosicielstwo zarazków COVID-19.

29 listopada 2020 roku weszła w życie nowelizacja Kodeksu wykroczeń, która wprowadziła do art. 116 nowy paragraf – § 1a, który stanowi:

Kto nie przestrzega zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, podlega karze grzywny albo karze nagany”.

W/w przepis stanowi legalną podstawę ukarania każdego, kto narusza zakaz zakrywania ust i nosa, ale z przyczyn wyżej omówionych dopiero od 2 grudnia 2020 roku.

Wg doniesień medialnych sądy orzekając w sprawach o wykroczenie polegające na niezakrywaniu ust i nosa wbrew obowiązki orzekają niejednokrotnie na korzyść obwinionych[7]. Niemniej w sprawach wykroczeniowych i administracyjnych wydawane są także wyroki niekorzystne. W jednej ze spraw, w których zapadł wyrok skazujący Rzecznik Prawo Obywatelskich wystąpił z kasacją do Sądu Najwyższego twierdząc, że Rozporządzenie stanowiące podstawę skazania należy uznać za niekonstytucyjne[8].

Przyjęty przez sprawcę mandat karny kredytowany nałożony za naruszenie nakazu zakrywania ust i nosa w miejsca publicznym uprawomocnia się po uiszczeniu grzywny

Nieprzyjęty przez sprawcę mandat karny kredytowany nałożony do 1 grudnia 2020 roku, za naruszenie nakazu zakrywania ust i nosa w miejscu publicznym, powodowało skierowanie do sądu wniosku o ukaranie i zainicjowanie postępowanie sądowego. Jeżeli postępowanie sądowe dot. czynu popełnionego przed 2 grudnia 2020 roku nie zostało prawomocnie zakończone, obwiniony może zakwestionować podstawę ukarania. Jeżeli takie postępowanie zostało prawomocnie zakończone, a ukarany wyczerpał przysługującą mu drogę prawną, wówczas ukaranemu w terminie 3 miesięcy od prawomocnego zakończenia postępowania przysługuje skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzekłby o niezgodności z prawem przepisów rozporządzenia ustanawiających powszechny nakaz zakrywanie ust i nosa w zakresie, w jakim dotyczy on osób innych niż chore lub podejrzane o zachorowanie, wówczas powstałaby podstawa do wznowienia postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie (w sposób odpowiedni sprawa przedstawia się w przypadku nałożenia kary administracyjnej). Stwierdzenie niekonstytucyjności omawianego przepisu Rozporządzenia stanowiłoby także podstawę do uchylenia prawomocnych mandatów karnych i zwrotu uiszczonych grzywien.

Podsumowując, nakaz zakazu zakrywania ust i nosa w okresie od 16 kwietnia do 1 grudnia 2020 r. był bezprawny w zakresie, w jakim adresowany jest do osób inne niż chore lub podejrzane o zachorowanie. Zakaz ten, w zakresie, w jakim odnosi się do innych niż wskazane w poprzednim zdaniu grupy przekracza delegację ustawową do wydania rozporządzenia, tym samym naruszając art. 91 ust. 1 Konstytucji. Powszechny nakaz zakrywania ust i nosa jest legalny od dnia 2 grudnia 2020 roku. W związku z tym, jeżeli postępowanie ws. o wykroczenie lub postępowanie administracyjne wobec osoby innej niż chorej lub podejrzanej o zachorowanie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, osoba ta ma podstawę ku temu, by doprowadzić do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Osoby, których postępowanie ws. o wykroczenie lub postępowania administracyjne zostało prawomocnie zakończone po wyczerpaniu przysługującej im drogi prawnej są uprawnione, by w terminie 3 miesięcy od zakończenia swojego postępowania wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą kasacyjną.

W przypadku zainteresowania skorzystaniem z tego uprawnienia bądź woli bycia reprezentowanym w będącej w toku sprawie wszczętej na skutek naruszenia nakazu zakrywania ust i nosa, zapraszamy do kontaktu.

 Autor: Mateusz Oleszko

[1] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

[2] Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

[3] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu  epidemii

[4] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 491/20.

[5] Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.

[6] Art. 54 KW „Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”.

[7] Zob. np. postanowienie Sądu Rejonowego w Kościanie w sprawie o sygn. akt II W 71/20 z dnia 03 czerwca 2020 roku oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Siedlcach w sprawie o sygn. akt II W 1265/20 z dnia 11 grudnia 2020 roku.

[8] Więcej na stronie: https://www.prawo.pl/prawo/kara-na-podstawie-rozporzadzenia-wypowie-sie-sad-najwyzszy,506215.html